Zawiadomienie Komisji

Wstępny wykaz sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji na lata 2021–2030

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2018/C 162/01)

1.   Wprowadzenie

Sprzedaż na aukcji jest powszechną metodą rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych między przedsiębiorstwami, które uczestniczą w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS).

Przydział bezpłatnych uprawnień stanowi wyjątek od tej zasady, który stosuje się tylko w okresie przejściowym. Obejmuje on coraz mniejszy odsetek uprawnień. Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień do emisji nie jest pomyślany jako sposób przyznawania dotacji określonym producentom, lecz jako ograniczenie skutków ekonomicznych natychmiastowego i jednostronnego wprowadzenia przez Unię Europejską rynku uprawnień do emisji.

W takim charakterze przydział bezpłatnych uprawnień przysługuje ściśle określonym sektorom przemysłu jako środek ochronny przed ryzykiem ucieczki emisji, dopóki inne kraje nie wprowadzą porównywalnych środków polityki przeciwdziałania zmianie klimatu. O ucieczce emisji mówimy w sytuacji, gdy z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną przedsiębiorstwa w pewnych sektorach lub podsektorach przemysłu przenoszą produkcję do innych krajów o łagodniejszych ograniczeniach emisji. Może to doprowadzić do zwiększenia ich całkowitych emisji w skali globalnej, przy jednoczesnym ograniczeniu skuteczności unijnej polityki ograniczania emisji i zmniejszeniu produkcji gospodarczej energochłonnych przedsiębiorstw w UE ze względu na utratę udziału w rynku.

W ramach przydziału bezpłatnych uprawnień uwzględniono uzasadnione obawy co do konkurencyjności, obniżając rzeczywiste koszty emisji dla sektorów i podsektorów przemysłu, dzięki czemu zaoszczędzone zasoby finansowe można wykorzystać na inwestycje w technologie niskoemisyjne.

Niedawno zmieniona dyrektywa w sprawie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) (1) zawiera przepisy dotyczące systemu przydziału bezpłatnych uprawnień na okres 2021–2030 i upoważnia Komisję Europejską do przyjęcia aktu delegowanego w celu uzupełnienia dyrektywy zapisami dotyczącymi sektorów i podsektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji.

Rozpoczęto przygotowywanie wykazu sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji, który będzie ważny przez cały okres 10 lat od 2021 do 2030 r. Dzięki temu przemysł uzyska wysoki poziom bezpieczeństwa i pewności, mający znaczenie dla długoterminowych inwestycji. Celem niniejszego powiadomienia jest podanie do wiadomości publicznej wyników oceny pierwszego poziomu (zwanych dalej „wstępnym wykazem sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji”), aby dać zainteresowanym sektorom lub podsektorom przemysłu wystarczająco dużo czasu na przygotowanie wniosków zgodnie z kryteriami kwalifikowalności, jak wyjaśniono w sekcji 4.2, oraz z odpowiednim wyprzedzeniem przed upływem terminu wyznaczonego w zmienionej dyrektywie w sprawie EU ETS (30 czerwca 2018 r. dla wniosków składanych za pośrednictwem państwa członkowskiego).

2.   Unijny system handlu uprawnieniami do emisji na lata 2021–2030

Wykaz sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji jest niezbędną podstawą innych aktów prawnych (2) wdrażających reformę systemu EU ETS po roku 2020, służącą do określenia przydziału bezpłatnych uprawnień, które otrzymają poszczególne sektory w celu ochrony przed ryzykiem ucieczki emisji. Aby te akty prawne były gotowe na początek czwartego okresu rozliczeniowego w dniu 1 stycznia 2021 r., powinny być przyjmowane kolejno i należy przewidzieć odpowiednią ilość czasu na zaangażowanie zainteresowanych stron. Wykaz sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji na lata 2021–2030 musi zostać podany do publicznej wiadomości, zanim dane potrzebne do aktualizacji wartości wskaźników technicznych i określenia przydziału bezpłatnych uprawnień zostaną przekazane przez sektory przemysłu za pośrednictwem państw członkowskich.

Zmieniona dyrektywa w sprawie EU ETS zawiera przepisy, dzięki którym wykaz będzie bardziej ukierunkowany (krótszy) niż poprzednie decyzje dotyczące ucieczki emisji, aby zagwarantować, że sektory o wysokim ryzyku ucieczki emisji otrzymają odpowiednią liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji. Pozwoli to również zapewnić zgodność przepisów UE z zobowiązaniami w ramach WTO. Na przykład w zmienionej dyrektywie w sprawie ETS określa się szczegółowo, w jaki sposób należy określać zasady dotyczące przydzielania bezpłatnych uprawnień i sporządzać wykaz sektorów narażonych na ucieczkę emisji.

Umieszczenie danego sektora lub podsektora w wykazie sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji wiąże się z przyznaniem każdej instalacji w tych sektorach (podsektorach) 100 % przydziału bezpłatnych uprawnień wyliczonych na podstawie wskaźników emisyjności (3), natomiast te, które nie są wymienione w wykazie otrzymają 30 % przydziału (do 2026 r.), stopniowo wycofywanego do roku 2030. W związku z tym wykaz będzie miał znaczenie gospodarcze, gdyż bezpłatne przydziały mają wysoką wartość finansową.

3.   Procedura

Podczas konsultacji internetowych w okresie od listopada 2017 r. do lutego 2018 r., zainteresowane strony mogły przedstawić swoje opinie na temat wybranych metod sporządzenia wykazu sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji. Wśród respondentów znalazły się stowarzyszenia branżowe (102), przedsiębiorstwa (43), organizacje pozarządowe (5), instytucje rządowe (5) i 1 obywatel. Łącznie w konsultacjach uczestniczyło 156 podmiotów. Respondenci opowiadali się za ocenami drugiego poziomu, w przypadku których poziom solidności, uczciwości, przejrzystości i sprawiedliwości ma dorównywać ocenom ilościowym pierwszego poziomu. Wyrażali poparcie dla jednolitych ram oceny, które opierają się na zaangażowaniu zainteresowanych stron. Stowarzyszenia branżowe są zdania, że przed finalizacją oceny należy ją z nimi skonsultować.

W dniach 22 lutego i 22 marca 2018 r. podczas posiedzeń ad hoc w sprawie przygotowania wykazu sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji wraz z państwami członkowskimi omówiono procesy ucieczki emisji oraz dalsze prace dotyczące niezbędnych ocen, które mają zostać przeprowadzone.

W dniu 2 marca 2018 r. zorganizowano warsztaty, aby przedstawić zainteresowanym podmiotom zmienione ramy prawne i proces wdrażania systemu EU ETS w odniesieniu do przydziału bezpłatnych uprawnień i ucieczki emisji. Głównym tematem spotkania był proces, treść i kryteria oceny w ramach przygotowywania wykazu sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji na lata 2021–2030. Na 16 maja 2018 r. zaplanowano kolejne spotkanie na szczeblu europejskim, podczas którego przedyskutowane zostaną z przedstawicielami branży i innymi podmiotami (państwami członkowskimi, organizacjami pozarządowymi, ośrodkami analitycznymi) wyniki wstępnych prac nad wykazem sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji.

4.   Kryteria stosowane przy sporządzaniu wykazu sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji (2021–2030)

W celu ustalenia stopnia narażenia na ryzyko ucieczki emisji, Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia oceny wszystkich istotnych sektorów i podsektorów przemysłu z zastosowaniem kryteriów określonych w dyrektywie w sprawie ETS.

Ocenę ryzyka ucieczki emisji przeprowadza się w dwóch następujących po sobie etapach:

4.1.   Ocena pierwszego poziomu

Ocena ilościowa „pierwszego poziomu” jest przeprowadzana za pomocą statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej we Wspólnocie Europejskiej. Poddano ocenie wszystkie branże wydobywcze i wytwórcze w sekcjach działalności B (Górnictwo i wydobywanie) oraz C (Przetwórstwo przemysłowe), ponieważ wszystkie instalacje objęte EU ETS są zaklasyfikowane w tych dwóch sekcjach. Jako punkt wyjścia zastosowano 4-cyfrowy poziom dezagregacji NACE-4.

Wskaźnik ucieczki emisji jest zdefiniowany w art. 10b dyrektywy w sprawie EU ETS jako iloczyn intensywności handlu danego sektora z państwami trzecimi i jego intensywności emisji. Sektory lub podsektory, których wskaźnik ucieczki emisji przekracza wartość 0,2, uznaje się za narażone na ryzyko ucieczki emisji.

Intensywność handlu z państwami trzecimi jest określona w dyrektywie w sprawie EU ETS jako stosunek całkowitej wartości eksportu do państw trzecich powiększonej o wartość importu z państw trzecich, do całkowitej wielkości rynku w Europejskim Obszarze Gospodarczym (roczny obrót plus całkowita wartość importu z państw trzecich).

Intensywność emisji jest mierzona w kg CO2 na 1 EUR wartości dodanej brutto i wyrażona jest jako suma bezpośrednich i pośrednich emisji w danym sektorze, podzielona przez wartość dodaną brutto (WDB).

Dane w dzienniku transakcji Unii Europejskiej (zwanym dalej „EUTL”) uznaje się za najbardziej dokładne i przejrzyste źródło danych o emisji CO2 na poziomie instalacji i dlatego wykorzystuje się je do obliczenia emisji bezpośrednich dla sektorów. Instalacje zostały przypisane do poszczególnych sektorów na poziomie NACE-4 na podstawie informacji o instalacjach dostarczonych przez państwa członkowskie w ramach krajowych środków wykonawczych na podstawie decyzji 2011/278/UE (6).

Jeśli chodzi o ocenę zużycia energii elektrycznej wykorzystywaną do obliczania emisji pośrednich, ze względu na niedostępność danych na poziomie UE-28 dane pozyskane bezpośrednio od państw członkowskich są uważane za najbardziej wiarygodne dostępne źródła (7). Zużycie energii elektrycznej przelicza się na emisje pośrednie z zastosowaniem wskaźnika emisji energii elektrycznej. Obliczenia są takie same jak w poprzednich dwóch operacjach wyliczania ucieczki emisji, kiedy to średnia całkowitej produkcji energii elektrycznej stanowiła wartość odniesienia opartą na średniej intensywności emisji pochodzących z energii elektrycznej wytwarzanej z ogólnego koszyka paliw dla wszystkich źródeł energii w Europie, podzielonej przez odpowiednią ilość wytworzonej energii elektrycznej.

Współczynnik emisji dla energii elektrycznej został zaktualizowany przez Komisję z uwzględnieniem dekarbonizacji systemu energii elektrycznej i coraz większego udziału energii ze źródeł odnawialnych. Wartość użyta w przypadku dwóch poprzednich wykazów sektorów narażonych na ucieczkę emisji jest oparta na roku 2005 jako roku odniesienia, natomiast nowa wartość odnosi się do roku 2015, a zatem opiera się na „danych dostępnych z trzech ostatnich lat kalendarzowych” (2013–2015), jak określono w dyrektywie w sprawie EU ETS, art. 10b ust. 5. W związku z tym uaktualnioną wartość ustala się na 376 gramów dwutlenku węgla na kWh.

4.2.   Kwalifikowalność do wnioskowania o ocenę drugiego poziomu

W zmienionej dyrektywie w sprawie ETS określono szczegółowe zasady kwalifikowalności dla poszczególnych sektorów i podsektorów na potrzeby wnioskowania o drugą ocenę, w przypadku gdy nie spełnią one głównego kryterium ucieczki emisji kwalifikującego do umieszczenia w wykazie.

Ze zmienionej dyrektywy w sprawie ETS jasno wynika, że umieszczenie sektorów i podsektorów w wykazie sektorów i podsektorów zagrożonych ucieczką emisji w ramach oceny drugiego poziomu jest decyzją Komisji. W istocie w dyrektywie w sprawie ETS wyraźnie rozróżnia się kwalifikowalność do wnioskowania o ocenę drugiego poziomu, proces oceny i jej kryteria, od faktycznego włączenia danego sektora do wykazu. Niniejszy wstępny wykaz dotyczy kwalifikowalności do wnioskowania o ocenę.

W przypadkach gdy wskaźnik ucieczki emisji wynosi od 0,15 do 0,2, można wnioskować o przeprowadzenie oceny jakościowej zgodnie z kryteriami określonymi w art. 10b, ust. 2, przedstawiając dowody na potencjał redukcji emisji, specyfikę rynku oraz uzyskiwane marże zysku.

Sektory i podsektory, w których intensywność emisji (wykorzystywana do obliczania wskaźnika ucieczki dwutlenku węgla, zob. sekcja 4.1) przekracza 1,5 kwalifikują się do wnioskowania o ocenę jakościową lub ilościową na poziomie zdezagregowanym (poziom 6– lub 8-cyfrowy PRODCOM).

Sektory i podsektory, w odniesieniu do których bezpłatny przydział uprawnień jest obliczany na podstawie wskaźników dotyczących rafinerii są również uprawnione do wnioskowania o obydwa rodzaje ocen.

Te sektory i podsektory, które są wymienione na poziomie 6- lub 8-cyfrowym PRODCOM w wykazie sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji na lata 2015–2020 (8) kwalifikują się do składania wniosków o ocenę ilościową na poziomie zdezagregowanym.

Kryteria kwalifikowalności w odniesieniu do ocen „drugiego poziomu” są określone w zmienionej dyrektywie na podstawie art. 10b ust. 2 i 3 i przedstawione w tabeli 1 poniżej:

Tabela 1

Przegląd kryteriów kwalifikowalności do wnioskowania o ocenę „drugiego poziomu”

5.   Wstępny wykaz sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji na lata 2021–2030

Wynik oceny pierwszego poziomu obejmującej wszystkie sektory przemysłowe stanowi wstępny wykaz sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji. Obejmuje on sektory uważane za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji w odniesieniu do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji na okres EU ETS 2021–2030 określone w tabeli 2 w załączniku do niniejszego zawiadomienia. Sektory i podsektory, które uznano za kwalifikujące się do wnioskowania o dalszą ocenę na podstawie czterech kryteriów kwalifikowalności określonych w zmienionej dyrektywie w sprawie ETS (omówionych w sekcji 4.2 powyżej), przedstawiono w tabelach 3, 4 i 5 w załączniku do niniejszego zawiadomienia.

6.   Dalsze działania

Sektory i podsektory, które kwalifikują się do wnioskowania o oceny drugiego poziomu na podstawie kryteriów A, B lub C mogą składać wnioski do Komisji Europejskiej najpóźniej na trzy miesiące po opublikowaniu niniejszego wstępnego wykazu sektorów narażonych na ucieczkę emisji. Wnioski, wraz z odpowiednimi dowodami, należy składać drogą elektroniczną na adres: CLIMA-CARBON-LEAKAGE@ec.europa.eu.

Ponadto państwa członkowskie mogą do dnia 30 czerwca 2018 r. wnioskować, na podstawie wniosków złożonych przez sektory i podsektory kwalifikujące się do ocen drugiego poziomu na podstawie kryterium D, o włączenie tych sektorów i podsektorów do wykazu sektorów narażonych na ucieczkę emisji, jeżeli wskaźnik ucieczki emisji przekracza próg 0,2. Wnioski kierowane do państw członkowskich ze wszystkich tych sektorów i podsektorów muszą zawierać należycie uzasadnione, kompletne i zweryfikowane dane z pięciu ostatnich lat oraz wszelkie inne istotne informacje. Dalsze ramowe wytyczne mają zostać opublikowane przez Komisję.

Na podstawie wyników tych ocen i przeprowadzonej przez Komisję proporcjonalnej oceny skutków, Komisja zamierza przyjąć do końca 2018 r. wykaz sektorów i podsektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji na lata 2021–2030.

(1)  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814.

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.076.01.0003.01.POL&toc=OJ:L:2018:076:TOC

(2)  Inne akty prawne dotyczą: zmiany zasad przydziału bezpłatnych uprawnień, aktualizacji wartości wskaźników postępów w instalacjach przemysłowych, ustanowienia zasad dotyczących korekt w przypadku przydziału bezpłatnych uprawnień ze względu na zmianę działalności, określenia przydziałów bezpłatnych uprawnień dla każdej instalacji.

(3)  przydział bezpłatnych uprawnień = wskaźnik emisyjności x historyczny poziom emisyjności x czynnik narażenia na ucieczkę emisji x współczynniki korygujące; więcej informacji można znaleźć w wytycznych nr 5 zawierających wskazówki dotyczące ucieczki emisji: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd5_carbon_leakage_en.pdf.

(4)  Eurostat, Statystyczna klasyfikacja działalności gospodarczej we Wspólnocie Europejskiej. NACE Rev. 2.

(5)  Poziom zdezagregowany oznacza poziom niższy niż poziom 4-cyfrowy NACE, np. poziom 8-cyfrowy PRODCOM.

(6)  Decyzja Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 130 z 17.5.2011, s. 1).

(7)  Gromadzenie danych ad hoc było niezbędne w celu uzyskania danych dotyczących zużycia energii elektrycznej zgodnie z 4-cyfrowym poziomem NACE, wykorzystywanych do obliczania kosztów pośrednich dla poszczególnych sektorów. Takie gromadzenie danych miało miejsce również w odniesieniu do poprzednich wykazów sektorów narażonych na ucieczkę emisji w 2009 i 2014 r.

(8)  Decyzja Komisji 2014/746/EU.